Heemskerk wil er een tandje bij

Hoewel er voor de publieke sector duidelijke afspraken liggen ten aanzien van het gebruik van open standaarden en open source software, schiet het met de implementatie daarvan maar niet op. Enerzijds blijkt er allerlei gedoe te zijn tussen de twee betrokken ministeries en het programmabureau. Anderzijds overtreden gemakzuchtige ambtenaren massaal de aanbestedingsregels om maar vast te kunnen houden aan hun dure, gesloten toepassingen. Net voor de publicatie van de voortgangsrapportage spreken we over deze problemen met staatssecretaris Heemskerk.

Het is alweer anderhalf jaar geleden dat de staatssecretarissen Frank Heemskerk (Economische Zaken) en Ank Bijleveld (Binnenlandse Zaken) hun actieplan 'Nederland Open in Verbinding' (NOiV) lanceerden. Doel is het doorvoeren van open standaarden in de publieke sector en, waar mogelijk, de inzet van open source software. Hoewel het beleid met gejuich is ontvangen, komt de implementatie maar langzaam op gang. De motie Vendrik, die ten grondslag ligt aan deze hele beweging, is bijna zeven jaar oud. Er is in al die tijd bijzonder weinig veranderd.
Het is de vraag of er de komende jaren meer zal gebeuren, ondanks de oprichting van een 'programmabureau'. De aanpak oogt op zijn minst weinig slagvaardig. Zo was er direct al gedoe tussen de twee betrokken ministeries over de vraag of het beleid zich tot alleen de rijksoverheid beperkt of zich uitstrekt over de hele publieke sector. NOiV sprak zijn ongenoegen uit over de beschikbare middelen ten opzichte van de opdracht en de ambities. En er bleek inhoudelijk verschil van mening te zijn tussen NOiV en Economisch Zaken over de te volgen strategie. Ondertussen overtreden ambtenaren massaal de aanbestedingsregels om maar vast te kunnen houden aan hun bestaande - gesloten - toepassingen.

Mammoettanker
"De overheid is een mammoettanker," zegt Heemskerk. "Er wordt niet van de ene op de andere dag totaal anders gewerkt. En ook de ict van de overheid is niet op één slag veranderd. Cultuur verander je maar moeilijk en langzaam. Maar de marsroute is helder."
Heemskerk beaamt dat er de afgelopen jaren niet veel is gebeurd, maar zegt daar onder zijn bewind verandering in te zullen brengen. "Ik zeg het maar even heel lomp: toen zat de PvdA niet in het kabinet, en nu wel. Er is in die zeven jaar geen bal gedaan door de vorige kabinetten." Dat de uitvoering van zijn eigen actieplan ook niet flitsend verloopt, ontkent hij. "Als je ziet hoe scherp er is bijgestuurd op GOUD (Gezamenlijke Ontwikkeling Uniforme rijksDesktop). Als je ziet dat het Octrooicentrum Nederland haar systemen heeft aangepast. Het is natuurlijk heel pikant dat juist een instituut dat zich bezighoudt met het beschermen en misschien zelfs afsluiten van kennis, gaat werken op iets dat volledig OSSOS-proof is." Derde voorbeeld is de nieuwe overkoepelende website van de rijksoverheid. Deze zal gebouwd worden met het open source CMS Hippo.

Verwarring
Met de GOUD-aanbesteding, die tien dagen na de presentatie van het NOiV-plan naar buiten kwam, gaf het Ministerie echter een heel slecht signaal af. In zijn voorwoord voor het Open Source Jaarboek haalt Jan Staman, de directeur van het Ratenau Instituut, dit raamcontract voor 21 duizend Microsoft-gebaseerde werkplekken aan als voorbeeld van hoe het niet moet. Belangrijk argument om deze aanbesteding ondanks alle bezwaren toch door te zetten, is de continuïteit van de werkplekomgeving. Een klassiek voorbeeld van een 'lock-in' situatie. Staman spreekt van "het onzekere optreden van bestuurders en uitvoerders van de afgelopen jaren" en gebruikt de term 'verwarring' om het overheidsoptreden samen te vatten.
Daarnaast schetst Staman hoe mensen en organisaties uitvluchten bedenken om de wat hem betreft onvermijdelijke open source desktop tegen te houden. Maar het gaat verder dan dat. Afgelopen najaar verscheen er een UNU-MERIT rapport in opdracht van de Europese Commissie waaruit blijkt dat aanbestedingen massaal mis gaan. In meer dan een derde van alle tenders werd bijvoorbeeld expliciet gevraagd naar Microsoft-producten. "Als er massaal aanbestedingsregels overtreden worden, moeten er maar klachten binnenkomen. Dan gaan we daar tegen optreden," aldus Heemskerk.

Tender-politie
Dat is lang niet zo eenvoudig als het lijkt. Aanbestedingen zijn namelijk een privaatrechtelijke aangelegenheid. Dat betekent dat benadeelde bedrijven zelf in actie moeten komen. Maar een leverancier die bezwaar maakt tegen een tender, rijdt daarmee direct zijn eigen klant in de wielen. Deze moet immers zijn vraag terugtrekken, aanpassen en opnieuw aanbieden. Onder druk van de media heeft IBM eind vorig jaar dan toch bezwaar gemaakt tegen een aanbesteding van Buitenlandse Zaken. En Sun deed hetzelfde bij een tender van de gemeente Amersfoort. Heemkerk benadrukt dat ook andere belanghebbenden kunnen klagen.
Voorbeeld daarvan is NOiV, dat de afgelopen weken een paar keer overheidsorganisaties op een foute aanbesteding aangesproken. Hoewel programmamanager Ineke Schop aangeeft niet voor politie-agent te willen spelen, lijkt dat een adequaat middel. De organisaties in kwestie haastten zich om hun tenders te repareren, bang voor negatieve aandacht in de media of de Tweede Kamer. Wellicht dat ook de zojuist opgerichte Open Source Software Leveranciers Organisatie (OSSLO) hierin nog een rol kan vervullen.

Alleen Utrecht lijkt op dit moment te onderzoeken hoe ver het kan gaan. Op het moment van schrijven heeft de gemeente twee aanbestedingen lopen waarin expliciet om software van Microsoft en Oracle wordt gevraagd. In zijn reactie op de bezwaren laat Utrecht weten deze aanbestedingen expres op deze manier te hebben geformuleerd omdat dit nu eenmaal is waar men naar op zoek is.

Verwaarloosbaar
De opbrengsten van het 'open' beleid blijken vooralsnog dan ook verwaarloosbaar. Concrete resultaten zijn er nauwelijks. Een inventarisatie voor het Open Source Jaarboek leert dat er bij de Nederlandse overheidsorganisaties vier- tot vijfhonderd Linux-desktops in gebruik zijn. Meer dan het helft daarvan staat bij het KNMI, een case die al jaren oud is. Het ging het daar niet om de vervanging van Microsoft-systemen maar van Unix-werkstations. Dat steekt schril af tegen landen als Spanje en Frankrijk waar de aantallen inmiddels in honderdduizenden worden gemeten.
"Het is een olievlek," zegt Heemskerk. "Ik noem voorbeeldjes van wat er gebeurd is sinds ik hier zit. Dat zullen we ook allemaal in de voortgangsrapportage op een rijtje zetten. En dan hoor ik wel weer hoe de Tweede Kamer daarover oordeelt. Het moeilijkste wat er is, is het gedrag van mensen veranderen. Dat is hiervoor noodzakelijk. De opdrachtgever, degene die de it-proposal voor de gemeente Appelscha schrijft, die moet zich realiseren waar hij open standaarden kan implementeren en wanneer open source software. Die moet dus afstappen van zijn traditionele model en zijn traditionele toeleveranciers. En dat is niet zo makkelijk."

Dan is er Koffie
Van al die duizenden organisaties in de publieke sector, met hun min-of-meer autonome it-afdelingen, heeft kortom vrijwel niemand, inclusief het NOiV zelf, een strategische keuze voor open source gemaakt. Sterker nog, men overtreedt op grote schaal de aanbestedingsregels door expliciet om merk- en productnamen te vragen.
"Als beleidsmaker heb je drie manieren om de wereld te veranderen," aldus Heemskerk, "met wetten, met geld en met koffie. We hebben nu goede regels, maar als je een wet invoert, dan is het land niet in één keer veranderd. Twee is met geld, dus het stimuleren met budgetten of het straffen met kortingen. Maar die economische prikkels gaan ook niet altijd op. En de derde is koffie. Dat betekent dat je met elkaar gaat kletsen, om van elkaar te leren. Daar hebben we bijvoorbeeld Erik Gerritsen als ambassadeur voor, daar hebben we conferenties voor. Via al die drie wegen proberen we de overheid meer open en in verbinding te stellen."
"Wij denken dat dat goed is voor de innovatie, voor nieuwkomers, voor de interoperabiliteit, en op lange termijn ook voor de kosten," vervolgt Heemskerk. "Maar tegelijkertijd realiseer ik me dat een aantal economische wetmatigheden wel op blijft gaan. We hebben dat laten toetsen door het CPB. Zij zeggen ook dat je op sommige momenten wel met gesloten software zult moeten werken. Mensen willen hun research-inspanningen terug kunnen verdienen. Daarom hebben we ook octrooien. Als alles maar te kopiëren valt, dan gaat niemand meer investeren en innoveren."

ontevreden
Hoewel de finale conclusies van de voortgangsrapportage nog niet af zijn, wil Heemskerk wel kwijt dat hij op een aantal punten zelf ook niet helemaal tevreden is. "Ik vind dat het programmabureau wat langzaam op stoom is gekomen. In 2009 moet dat sneller gaan. We hebben het actieplan op Prinsjesdag in september 2007 gepresenteerd. In januari 2008 zijn we van start gegaan. Dan heb je ook niet van de ene op de andere dag een bureau up-and-running en een ambassadeur gevonden. Maar dit jaar moet er wel een tandje bij."
"Komend jaar ligt de nadruk op extra ondersteuning van overheidsprogramma's en projecten van lagere overheden, en de digitale werkomgeving van het rijk. We moeten zorgen dat het programmabureau hele goede voorlichting en informatie geeft, en dat zij meer adviezen gaan geven rond die aanbestedingen. Dat is het cruciale moment waarop men het programmabureau moet weten te vinden."
"Wij vinden ook dat het aanbesteden in Nederland niet goed gaat. Daarom hebben we een nieuwe aanbestedingswet gemaakt, waarin dat allemaal beter geregeld werd. Maar die is door de Eerste kamer afgekeurd. Dat betekent vertraging in betere regels om aan te besteden. Hopelijk kan die nieuwe aanbestedingswet na de zomer weer naar de Tweede kamer."
Voor wetgeving waarin de inzet van open standaarden en open source harder wordt afgedwongen, voelt Heemskerk niets. "Nee, ik denk dat de regels duidelijk zijn. Daar ligt niet aan. Het ligt aan de implementatie ervan."